Квортер Д.

 

Изменяющаяся сущность жилищной кооперации в Канаде

 

Недавние изменения в политике и законодательстве Канады в подходе к вопросам, касаю­щимся нерыночной жилищной системы, позволили расширить возможности малообеспеченных слоев населения в приобретении доступного жилья и заставили всю систему работать более эф­фективно. Перемены, произошедшие в Онтарио, привели к нивелированию отличий, присущих разным жилищным моделям. Сущность жилищной кооперации, рассматриваемая в качестве наи­более содержательной модели, начинает меняться. В то же время жилищная кооперация сама ока­зывает влияние на сложившиеся подходы в организации и общую доктрину других нерыночных форм жилья. Учитывая полученные в ходе проведенных исследований результаты и данные экс­периментального проекта по работе со сдаваемым в аренду жильем, можно с большой долей веро­ятности предположить, что происходящие перемены приведут к созданию единой социальной мо­дели жилья в Канаде.

 

Вступление

Федеральные, местные и муниципальные органы управления Канады самостоятельно и совместно разработа­ли многочисленные направления и про­граммы по строительству и эксплуата­ции нерыночного жилищного фонда для малообеспеченных слоев населения. Под нерыночным мы подразумеваем жилье, предоставляемое для прожива­ния и за сдачу которого агентство, представляющее интересы домовла­дельца (правительства, некоммерческой группы, кооператива), получает аренд­ную плату. Когда жильцы принимают решение съехать с квартиры, то никакие операции купли-продажи данных жи­лых помещений не разрешаются.

За последние 50 лет появились три основные модели нерыночного жи­лья: государственное, кооперативное и некоммерческое. В результате действий, недавно предпринятых федеральными и местными органами управления и на­правленных на упрощение различных программ, произошло стирание основ­ных различий между моделями неры­ночного жилья, и, как результат, транс­формировалась вся система нерыночно­го жилья. В данной статье приводится подтверждение того, что в свете по­следних изменений в законодательстве и реформах, касающихся нерыночного жилья, значительные перемены про­изошли и в жилищной кооперации.[1]Кроме того, жилищная кооперация в свою очередь стала влиять на организа­ционные аспекты других нерыночных жилищных моделей. На данный момент реформы еще не завершились, но уже сейчас наше изучение нерыночных жи­лищных организаций в Онтарио (Цен­тральная Канада) подтвердило, что смешение административных практик делает жилищную модель кооперации менее специфической в сравнении с другими моделями.

Подтверждением происходящего нивелирования отличий является тот факт, что государственное жилищное законодательство рассматривает все не­рыночное жилье как социальное (Онта­рио, 20006). Другим примером, свиде­тельствующим об изменении сущности жилищной кооперации, может служить действующий пилотный проект управ­ления арендным жильем, осуществляе­мый в рамках проекта государственного городского жилищного фонда. Предме­том изучения данного проекта является уникальный в своем роде жилищный кооператив Аткинсона. Изменения, за­тронувшие правительственную марки­ровку и жилищный кооператив Аткин­сона, подтверждают стирание отличий между государственным и социальным жильем и говорят о появлении единой  модели нерыночного жилья в Канаде, называемого социальным. Другими словами, кооперативное и государственное жилье будет иметь много общего поми­мо того, что оно обслуживает схожие целевые группы потребителей.

В данной работе рассматривается появление переходной модели и изуча­ется, главным образом, ее влияние на жилищную кооперацию. Включая всту­пление, работа состоит из пяти разделов. Во втором разделе изложена крат­кая история формирования жилищной политики Канады, при этом особое внимание уделяется развитию нерыноч­ного жилья. В третьем разделе дается картина изменяющейся природы неры­ночной жилищной системы. В четвер­том разделе приведены пояснения того, как и в каких областях модели неры­ночного жилья начинают сливаться. В последнем пятом разделе дан анализ изменений, которые претерпела неры­ночная жилищная система. Здесь также приводится описание эксперимента с проектом по преобразованию государ­ственного жилья в кооперативное.

 

Нерыночное жилье в Канаде.

Согласно работам Деннис и Фиш (1972), Бачер (1993) и Векслер (1996), частный сектор всегда рассматривался в качестве поставщика жилья для людей с разным уровнем дохода. Однако неспо­собность частного сектора обеспечить доступным жильем малообеспеченные слои населения заставила государство пересмотреть свою роль в создании не­рыночного жилого фонда. Такое жилье не может быть куплено или продано (Хулчански, 1990). В Канаде сформиро­вались три основные категории неры­ночного жилья - государственное, не­коммерческое и кооперативное (Дрейер и Хулчански, 1993). Данные жилищные модели не являются рыночными, и жи­лье не может быть продано на открытом рынке (Дрейер и Хулчански, 1993). Су­щественное преимущество нерыночного жилья над рынком жилья частных до­мовладельцев состоит в том, что размер квартплаты привязан к покрытию из­держек по содержанию жилья, то есть жильцы получают качественное жилье за умеренную плату.

Государственное жилье стало первой формой нерыночного жилья. Это был первый шаг на пути решения жилищной проблемы людей с низкими доходами, оказания семьям социальной поддержки (Роуз, 1980). Начало было положено в 1940-х годах, когда на раз­ных правительственных уровнях стала приниматься ответственность за финан­сирование и осуществление проектов по созданию государственного жилья по всей Канаде (Картер, 1997; Роуз, 1980). Последующие двадцать лет показали успешность малых проектов строитель­ства государственного жилья, в то вре­мя как более крупные проекты, реали­зуемые в Канаде и США, оказались не­удачными по причине их громоздкости и чрезмерной дороговизны (Роуз, 1980; Сеуелл, 1994).

В 1960-х годах государственные жильте районы, построенные по всей Северной Америке и известные как го­родские гетто, стали считаться крими­нальными из-за большого числа совер­шаемых здесь преступлений и множест­ва нерешенных социальных проблем малообеспеченных семей (Принс, 1998; Сеуелл, 1994). Как следствие - прави­тельства обоих государств стали менять подход к предоставлению нерыночного жилья (Хеллер, 1969). В 1973 году в Национальный жилищный кодекс Кана­ды была внесена поправка с целью сти­мулировать развитие других форм не­рыночного жилья (Роуз, 1980; Ван Дик, 1995) и ослабить прямое государствен­ное администрирование в области нерыночного жилого фонда (то есть госу­дарственного). Словосочетание «соци­альное жилье» очень быстро вошло в практику употребления и заменило по­нятие «нерыночное жилье». Возросшая активность жильцов и смешение источ­ников дохода стали отличительными чертами новых жилищных моделей. Главная задача формулировалась сле­дующим образом: выработать у жиль­цов чувство ответственности перед со­обществом за владение жильем и на­ращивать потенциал доступного жилого фонда. Социальное жилье соединило но­вые жилищные формы с первыми госу­дарственными жилищными программами.

Новые модели нерыночного жи­лья возникли в форме партнерства меж­ду государством и некоммерческими организациями на основе сообществ (Картер, 1997). Под данные партнерские соглашения государство выделяло сред­ства и само принимало участие в разра­ботке различных программ. Некоммер­ческие организации развивали и регу­лировали фонд нерыночного жилья (Смит, 1995; Ван Дик, 1995). В послево­енный период в Канаде было построено около 600 тысяч домов и квартир неры­ночного фонда, что составило около 5% от общего рынка жилья (Дреиер и Хул-хански, 1993; Хулхански, 1993а; 19936; Статистика Канады, 1999). Около 45% (274 тысячи семей) владельцев неры­ночного жилья Канады проживают в Онтарио (Онтарио, 2000а). Практиче­ский опыт этой провинции находит применение по всей стране.                   

 

Жилищная кооперация

Происходящие перемены поло­жительно сказались на кооперативном движении, и многие кооперативные ор­ганизации заключили действующее со­глашение с правительственными орга­низациями определенного уровня. В со­глашении оговариваются финансовая и другие виды ответственности отдель­ных организаций, условия федерального (если постройки относятся к периоду до 1985 года) или муниципального финан­сирования. Благодаря партнерскому со­глашению стала активно развиваться жилищная кооперация. За последние 30 лет жилищная модель кооперации стала одним из наиболее эффективных спосо­бов предоставления доступного жилья малообеспеченным слоям населения. Начиная с 1973 года в Канаде было по­строено 91,209 единиц жилья, из кото­рых 44,187 (48%) находятся в провин­ции Онтарио (Кооперативная жилищная организация Канады, 2002).

Для многих кооперативных ор­ганизаций установление партнерских отношений с правительством и создание новых сообществ было привлекатель­ным с финансовой стороны. Начиная с 1973 года кооперативы стали получать гарантированные низкие ипотечные процентные ставки, предоставляемые жилищным агентством федерального : правительства, жилищной ипотечной - корпорацией Канады (СМНС) (Ван Дик, '- 1995). С 1985 года количество коопера­тивов удвоилось за счет средств, выде­ляемых органами правления на местах. В отличие от жилищных кооперативов, финансируемых из федерального бюд­жета, в данные организации, известные как «провинциальные кооперативы», средства поступали от местных органов правления, одновременно кооперативы получали достаточно жесткие рекомен­дации по вопросам распределения выделенных фондов. Поскольку финанси­рование жилищных кооперативов осуществлялось на двух правительствен­ных уровнях, то некоторым кооперати­вам удавалось получать средства из обоих источников.

Как сказано выше, государство готово гарантировать предоставление средств под различные ипотечные про­граммы. Кроме того, правительство вы­делило два вида субсидий на строитель­ство жилья по ценам ниже рыночных. Один вид субсидий - ставка, привязан­ная к уровню дохода (RGI), - предос­тавляется семьям с низким уровнем до­хода, как правило, тем, кто вправе рас­считывать на получение социальной помощи (Смит, 1995). Вторая форма - это субсидия поддержки, позволяющая организациям строить недорогое жилье и рассчитывать на получение годового дохода, покрывающего затраты. Субси­дия поддержки также выделялась с цель увеличения капитальных вложений и для покрытия части расходов на разви­тие. Начиная с 1985 года местные орга­ны правления стали играть более замет­ную роль в финансировании жилищной кооперации, но при этом сохранился подход предоставления субсидий и бо­лее низких ипотечных ставок.

В то время как выполнение фи­нансовых договоров способствовало по­явлению нерыночного жилья, коопера­тивное движение рассматривало успеш­ность данной деятельности в качестве своей основной доктрины и историче­ского подхода к жизни (Купер и Родман, 1992). Кооперативы преуспевают благодаря своим скромным размерам (менее 100 единиц) и способности ужи­ваться с окружением. Большая часть жилых помещений предоставляется семьям с низким достатком (Федерация жилищных кооперативов Торонто, 2002). Жильцами становятся члены кооперативов. Они обладают правом голоса и способны повлиять на приня­тие решений правлением кооператива, а также через участие в работе комитетов, занимающихся разработкой инструкций и внесением поправок, касающихся сообщества и мест проживания людей. В конечном счете, сообщество заинтере­совано в достижении согласия демокра­тическим путем, что в свою очередь от­вечает интересам пайщиков.

Кооперативы могут получать до­ходы из разных источников. Для одной семьи может быть выделена правитель­ственная субсидия, а другой приходится оплачивать жилье по рыночной стоимо­сти. В жилищных кооперативах люди оказываются более защищенными в этих вопросах, то есть они имеют право на проживание в сообществе сколь угодно долго при условии, что они не нарушают установленные сообществом правила и своевременно вносят кварт­плату. До недавнего времени за соблю­дением очередности распределения вы­деляемого жилья следили кооперативы. Для этого составлялся список очеред­ников на жилье с правом и без права на получение субсидий. Список утвер­ждался правлением кооператива.

 

Государственное жилье

Модель государственного жилья значительно отличается от модели жи­лищной кооперации. В государственном жилом секторе Онтарио проживает 84 000 семей. Этот сектор финансиру­ется, управляется и принадлежит прави­тельству либо назначенному им пред­ставителю. Единственным источником финансирования является субсидия, привязанная к уровню дохода (RGI), и все средства на развитие сектора выде­ляются из государственного бюджета4. Однако источники финансирования жи­лищных проектов зачастую оказывают­ся недостаточными для того, чтобы улучшить жизнь граждан, которые вправе рассчитывать на получение та­кой помощи (Хаворт и Манзи, 1999).

В отличие от кооперативной мо­дели, размер государственного жилого сектора может зависеть от географиче­ского месторасположения. Так, соглас­но жилищным проектам, количество единиц жилья в северной части Онтарио

не достигает 100, в то время как в То­ронто может равняться 2000 единиц. Все жильцы государственного сектора вносят квартплату в зависимости от их уровня благосостояния. Следовательно, здесь не идет речь о нескольких (сме­шанных) источниках доходов. Очеред­ники на получение государственного жилья вносились в единый список, и вопрос о выделении субсидий для каж­дой отдельной семьи рассматривался с учетом критерия дохода семьи. Люди, проживающие в государственном сек­торе, должны придерживаться правил, разработанных менеджерами сектора, зачастую далекими от проблем данного сообщества.

 

Изменение сущности системы нерыночного жилья

За период с 1940 года система нерыночного жилья сильно изменилась. И хотя многое сохранилось, появились значительные отличия. Во-первых, у жильцов кооперативов есть много инст­рументов для оказания влияния на ре­шения, принимаемые в их сообществе, в то время как жильцы государственного сектора такой возможности лишены.

Система управления сектором государственного жилья отличается от кооперативной. В первой системе совет директоров представляет государствен­ное агентство, и каждый руководитель назначается государством. Таким обра­зом, совет оказывается зависимым от государства и при этом не несет ника­ких обязательств перед жильцами. Бо­лее того, при таком подходе жильцы лишены возможности оказывать влия­ние на положение дел и управление процессами в сообществе. Однако в со­вете директоров в Торонто были выде­лены два места для представителей жильцов, избираемых многочисленны-, ми арендаторами государственного жи­лого сектора. Это недавняя практика соответствует процессу стирания граней между разными моделями. Очевидно, что она появилась под влиянием коопе­ративной модели, оказанным на разра­ботчиков государственного жилья.

Другим ярким отличием служит существование обязательного фонда ка­питального резерва для кооперативных сообществ. Такой фонд позволяет от­дельным сообществам определять поря­док распределения средств, хотя мест­ные кооперативы должны придержи­ваться имеющегося перечня первооче­редных направлений деятельности. Фонд формируется из многих источни­ков, включая субсидию поддержки и часть вносимой квартплаты. Благодаря независимому фонду и контролю со стороны членов кооперативам удается содержать свою собственность в хоро­шем состоянии. Однако в модели госу­дарственного жилищного строительства не имеется резервного фонда для фи­нансирования проектов индивидуально­го жилищного строительства. Фактиче­ски общины должны соперничать друг с другом за возможность финансировать инвестиционные проекты. Кроме того, управляющий собственностью и прави­тельство решают, кому отдавать при­оритеты.                                

Несмотря на то, что правитель­ства всегда в значительной степени кон­тролировали ход работы над проектами государственного жилищного строи­тельства, их участие в кооперативном жилищном строительстве было менее навязчивым и ограничивалось финанси­рованием и наблюдением. Например, основная связь между кооперативами и правительством состояла в предостав­лении годового финансового отчета, подтверждающего, что все соглашения и обязательства выполнены. В середине 90-х годов влияние неоконсервативной политики привело к тому, что феде­ральные правительства и органы власти провинций пересмотрели свою роль в некоммерческом жилищном строитель­стве. Первым значительным изменени­ем в 1993 году был отход федерального правительства от прямого финансиро­вания некоммерческого жилищного строительства и возложение ответст­венности на провинции (Кэрролл и Джонс, 2000). После выборов 1995 года в Онтарио консервативное правительство заморозило строительство нового не­коммерческого жилья, которое перво­начально было кооперативным. Кроме того, органы власти провинций провели дальнейшие реформы, которые были направлены на обеспечение более бла­гоприятной рыночной конъюнктуры для застройщиков и землевладельцев, в ожидании, что частный сектор примется за строительство нового доступного жилья. Этого не произошло (Статистика Канады, 2000), но органы власти Онтарио, кроме этого, провели другие изменения.

В 1998 году органы власти провин­ций приняли закон, в соответствии с которым  ответственность  за некоммерческое жилищное строительство передается муниципалитетам. Эти изменения были предложены    с    уверенностью    в    том,    что «...социальным жилищным строительством наилучшим образом руководят местные органы власти, которые лучше других пони­мают потребности своих общин, и ближе всех находятся от людей, которым они слу­жат» (Онтарио, 2000а, стр. 4). Принятый в 2000 году, этот закон, который известен как Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA), предложил самые широкие и радикальные реформы, которые когда-либо имели место в жилищной поли­тике Канады. Закон «О реформе социально­го жилищного строительства» (SHRA) эф­фективно отстранил органы власти провин­ций от некоммерческого жилищного строи­тельства, передав все обязанности муници­палитетам (Онтарио, 2000а).                        

Как полагают представители органов власти Онтарио (2000а), цель Закона «О реформе социального жи­лищного строительства» (SHRA) состо­ит в том, чтобы сделать систему неком­мерческого жилищного строительства более эффективной, развивая и упрощая политику и практику жилищного строи­тельства. Однако Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA) изменил соотношения финан­сирования и структуру отчетности в мо­делях некоммерческого жилищного строительства. В Законе также имеется положение, которое при определенных условиях предусматривает приватизацию государственной жилищной собст­венности. Эти изменения были воспри­няты как основные причины сокраще­ния различий между моделями неком­мерческого жилищного строительства.

В январе 2001 года, когда про­изошла передача полномочий, муници­пальные органы власти вынуждены бы­ли взять на себя функции федерального правительства и органов власти про­винций, которые являлись основными акционерами в некоммерческом жи­лищном строительстве. Эти изменения означают увеличение эффективности затрат, а также единообразие в системе некоммерческого жилищного строи­тельства (Онтарио, 2000а). Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA) заменил 56 про­винциальных и местных органов власти по жилищному строительству на 47 му­ниципальных корпораций жилищного строительства (LHC), ответственных за управление обществами государствен­ного жилищного строительства. Новые корпорации, являющиеся управляющи­ми органами, ответственными за обслу­живание, работают как агентства муни­ципальных органов власти, которые яв­ляются основными акционерами корпо­рации. Управляющие органы, ответст­венные за обслуживание, также отвеча­ют за обеспечение других социальных услуг, таких как работа по улучшению быта населения. Во многих случаях эти новые местные корпорации жилищного строительства являются частью отдела социальных услуг, ответственного за общественное благосостояние.

Муниципальные органы вла­сти, осознавшие свою финансовую не­состоятельность в сфере некоммерче­ского жилищного строительства, взяли на себя повышенную ответственность за собственность, финансирование и управление проектами государственно­го жилищного строительства. Кроме того, впервые финансирование и час­тичное управление кооперативами яв­ляются функцией одного и того же агентства, вовлеченного в руководство государственным жилищным строи­тельством.

Каждая местная корпорация жилищного строительства отвечает за создание и осуществление новой поли­тики и практики в рамках положений Закона «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA). Совет директоров, назначенный муниципаль­ными органами власти, контролирует деятельность местных корпораций жи­лищного строительства, которые одоб­ряют различные приоритеты, влияющие на жизнь отдельных хозяйств, включая кооперативы. Профессиональные управляющие местных корпораций жи­лищного строительства являются пред­ставителями совета директоров в теку­щей работе над проектами.

В государственном жилищном строительстве права арендаторов внут­ри организации ограничены. Однако арендаторов все больше вовлекают в структуру управления. Это изменение отражает влияние кооперативного жи­лищного строительства. Имеются при­знаки того, что муниципальные органы власти пытаются повысить роль аренда­торов в государственном жилищном строительстве и в значительной степени децентрализовать контроль.

 

Объединение моделей

Чтобы быть экономически со­стоятельной, система некоммерческого жилищного строительства полагается на правительственное финансирование. Следовательно, каждая организация за­висит от правительственной жилищной политики. Как было отмечено ранее, Закон «О реформе социального жилищ­ного строительства» определил условия для каждой организации некоммерче­ского жилищного строительства, при которых осуществляется финансирова­ние. В противоположность государст­венному жилищному строительству, развитие и управление кооперативным жилищным строительством можно все же рассматривать как партнерство меж­ду правительством и кооперативными группами развития, однако, изменения в законодательстве побуждают жилищ­ные кооперативы адаптироваться к практике, обычно применяемой в управлении проектами государственно­го жилищного строительства.

Наши исследования показыва­ют, что различия между кооперативным и государственным жилищным строи­тельством начинают исчезать, и проис­ходит объединение моделей в опреде­ленных сферах руководства и управле­ния. Объединение моделей включает в себя передачу по контракту другим ли­цам услуг, которые обычно оказывают наемные работники каждой организа­ции, изменение источников дохода от ведения операций, бюджет капитало­вложений, составление централизован­ного списка очередников, процедуру установления рыночной арендной пла­ты и тенденцию к возрастающему уча­стию в работе постоянных жителей.  Каждая из этих проблем будет обсуждена далее.

 

Передача по контракту услуг

Увеличение затрат, связанных с управлением жилищной собственностью, а также увеличивающаяся по­требность в доступном жилье в Онта­рио, заставили организации некоммер­ческого жилищного строительства ис­кать новые способы решения проблемы нестабильного правительственного фи­нансирования. Для уменьшения затрат некоторые услуги, которые обычно вы­полнялись штатными работниками, бы­ли переданы по контракту частному сектору, включая управление собственностью, содержание и техническое обслуживание собственности, а также ад­министративные задачи, например, сбор арендной платы.

Передача услуг по контракту яв­ляется стратегией, которая используется многими кооперативами для уменьше­ния затрат, связанных с управлением собственностью. До недавних пор мо­дели государственного жилищного строительства широко не использовали передачу по контракту в качестве сред­ства уменьшения затрат. Однако после передачи жилищного строительства му­ниципалитетам наметился значитель­ный рост числа функций, которые пере­даются по контракту местными корпо­рациями жилищного строительства, включая управление собственностью и безопасностью.

 

Доход  от  ведения  операций  и бюджет капиталовложений

Источниками дохода неком­мерческого жилищного строительства являются сочетание арендной платы, субсидии, привязанной к уровню дохода, и субсидии на покрытие затрат, связанных с новыми разработками. Коопе­ративы все еще получают субсидии на покрытие затрат, связанных с новыми разработками, которые обычно дейст­вуют совместно с федеральными обяза­тельствами, остающимися в силе до ис­течения срока действия соглашения. Главное изменение источников дохода состоит в том, что сейчас муниципали­тет является основной структурой, фи­нансирующей организации некоммерческого жилищного строительства.        

Все некоммерческие организа­ции испытывают недостаток в поддерж­ке капитальных проектов, таких как техническое обслуживание, содержание и реконструкция жилья. Это является основной проблемой, так как многим зданиям уже более 30 лет. Как утвер­ждают представители некоторых коопе­ративных общин, субсидия, привязан­ная к уровню дохода, стабильна и ис­пользуется для сметы текущих расхо­дов, но получение субсидий на покры­тие затрат, связанных с новыми разра­ботками, - это большой риск. Когда за­канчивается срок действия текущего соглашения, получение субсидии на по­крытие затрат, связанных с новыми раз­работками, для поддержки капитальных проектов, является сомнительным. По выражению сторонников кооперативно­го жилищного строительства, существу­ет общее мнение, что, так как организа­ции государственного жилищного строительства имеют доступ к центральному фонду для капитальной пе­рестройки и реконструкции, то и кооперативы могут попытаться также получить доступ к такому же источнику для своих капитальных преобразований.

Смысл  в  том,  что  останется меньше   средств   для   индивидуальной собственности, которой требуется капитальная реконструкция. Кроме того, ес­ли они получат доступ к тем же фондам, что и организации государственного жилищного строительства, а также дру­гие организации некоммерческого жи­лищного строительства, то кооперативы потеряют контроль над капитальным планированием, так как приоритеты бу­дут определяться политикой централь­ного фонда. Фактически процесс уста­новки приоритетов для кооперативов жилищного строительства будет таким же, как и в государственном жилищном строительстве.

С передачей некоммерческого жилищного строительства муниципаль­ным органам власти, все организации некоммерческого жилищного строи­тельства вынуждены были приводить в порядок свою практику финансового планирования и отчетности, чтобы про­должать получение финансовой помощи от муниципалитетов. Однако муници­пальная база налогообложения не может покрыть увеличивающие затраты сис­темы некоммерческого жилищного строительства. Ограничение капиталь­ных расходов привело к тому, что кооперативы увеличили арендную пла­ту и плату за жилье в не субсидируемых домах и квартирах, чтобы компенсиро­вать недостатки правительственного финансирования.

 

Централизованный  список  оче­редников

В 1996 году органы власти провинций вынесли распоряжение о том, что необходимо установить цен­тральный список очередников, или ко­ординируемый список на получение жилья для лиц, которые имеют право на субсидию и жилье в муниципальных домах. Закон «О реформе социального жилищного строительства» формально определил, что каждая местная корпо­рация жилищного строительства долж­на установить централизованный спи­сок очередников, которые имеют право на субсидию, привязанную к уровню дохода. Это относится ко всем формам некоммерческого жилищного строи­тельства. Все организации некоммерче­ского жилищного строительства, вклю­чая кооперативы, должны иметь доступ к списку и принимать частных лиц из того же самого списка очередников, чтобы продолжать получать субсидию, привязанную к уровню дохода.

Централизованный список се­годня является стандартной практикой в провинции и обычно находится в веде­нии отдела социальных услуг муници­палитета. Наличие центрального списка не является нововведением для государ­ственного жилищного строительства. Изменилось то, что кооперативы с суб­сидируемым жильем сегодня должны принимать членов из централизованного списка очередников. В кооперативах, в среднем, соотношение арендаторов, которые получают субсидии на аренду жилья, и тех, кто их не получает, со­ставляет один к одному. После получе­ния кооперативами доступа к централи­зованному списку очередников ответственность за выбор арендаторов переместилась за пределы жилищной общи­ны. Роль совета директоров в выборе арендаторов становится в основном символической.

После того как все модели не­коммерческого жилищного строитель­ства станут все больше полагаться на централизованный список очередников, ослабнет контроль общин над теми, кто станет членами кооператива, и над из­менениями в самих общинах. В частности, кооперативы рассматривают вопрос об отказе от будущих субсидий и вме­сто этого выбирают систему рыночной арендной платы. Однако этот выбор яв­ляется нереалистическим без учета принципа доступности, на котором ос­новано движение кооперативного жи­лищного строительства. В течение мно­гих лет в практику проектов государст­венного жилищного строительства вхо­дило получение доступа к централизо­ванному списку нуждающихся в жилье лиц и семей с низким уровнем дохода. Распространенная практика составления централизованного списка очередников аналогична процессу распределения жилья, сложившемуся в других моде­лях жилищного строительства.

 

Установление рыночной арендной таты

Как утверждалось ранее, про­екты государственного жилищного строительства на 100 % рассчитаны на людей с низкими доходами, поэтому все жители должны иметь право получать субсидию, привязанную к уровню дохо­да. Таким образом, становится невоз­можным создать общину арендаторов с разными уровнями дохода. Одним из изменений, произошедшим в государст­венном жилищном строительстве, было принятие максимальной арендной пла­ты, основанной на эквивалентных еди­ницах рынка. Это означает, что, если доход арендатора жилья через какое-то время увеличится, арендная плата не превысит рыночного уровня. Макси­мальная арендная плата воспринимается как стратегия сохранения в общине арендаторов жилья с изменяющимися уровнями дохода. Изменение в государ­ственном жилищном строительстве, на­правленное на объединение арендато­ров с разным уровнем доходов, является сдвигом в отношении к этому вопросу правительства и делает государственное жилищное строительство похожим на кооперативы жилищного строительства, которые всегда были общинами, со­стоящими из членов с различными уровнями доходов. По разным причи­нам максимальная арендная плата не используется во многих организациях государственного жилищного строи­тельства за пределами Торонто. Эта проблема будет обсуждаться в разделе дискуссий.      

Установление максимальной арендной платы в государственном жи­лищном строительстве основано на ежегодном обзоре арендной платы, ко­торый проводится Канадской ипотечной корпорацией жилищного строительства. Эта корпорация рассматривает большой Торонто, включающий все муници­пальные районы, которые охватывают гораздо большую территорию, чем не­посредственное соседство. В прошлые годы организации некоммерческого жи­лищного строительства определяли арендную плату, используя для справки соседние районы. Однако наши данные показывают, что, так как имеется боль­шая зависимость от дохода, получаемо­го от предприятий рынка, кооперативы более широко используют в качестве основы для установления рыночной арендной платы обзор арендной платы, который проводится Канадской ипотеч­ной корпорацией жилищного строи­тельства. Обзор рассматривается как способ оправдания более высокой арендной платы или платы за жилье. По мнению представителя одного из круп­ных жилищных кооперативов, обзор арендной платы, который проводится Канадской ипотечной корпорацией жи­лищного строительства, часто рекомен­дует более завышенный уровень аренд­ной платы, чем они могут себе позво­лить. Обычно они не используют дан­ный обзор, но их потребность в доходах растет из года в год.

 

Участие жителей

Участие жителей в принятии решений в различных моделях неком­мерческого жилищного строительства может быть представлено, начиная от минимального вовлечения в жилищное строительство и до полного членства в кооперативах. Более высокая степень вовлечения жителей в работу является одной сильных сторон кооперативного жилищного строительства, а также опо­рой, на которой было основано коопе­ративное движение. Эта позитивная черта жилищных кооперативов не оста­лась незамеченной, и за последние де­сять лет многие местные корпорации жилищного строительства признали преимущества вовлечения жителей в процессы принятия решений. В модели государственного жилищного строи­тельства жители не имеют возможности участвовать в принятии решений, как в кооперативном жилищном строительст­ве. Это свидетельствует, что вовлечение жителей в решение жилищных проблем признаётся значимым. По словам одно­го из должностных лиц, занятого в го­сударственном жилищном строительст­ве, возросшее вовлечение жителей в принятие решений в государственном жилищном строительстве за последние десять лет является признанием того, что такое вовлечение местных жителей - это лучший способ поддержки общин и удовлетворения потребностей жите­лей. Для жителей государственного жи­лищного сектора наилучшей гарантией того, что их потребности будут удовле­творены, является участие в любой дос­тупной им деятельности.

 

Анализ

Закон «О реформе социального жилищного строительства» (Онтарио, 20006) был катализатором, который придал официальный статус всем изме­нениям, произошедшим в моделях не­коммерческого жилищного строитель­ства. Закон положил начало процессу передачи ответственности за жилищное строительство, предусмотрев специаль­ное постановление, в соответствии с ко­торым организации могут продолжать получение финансовой помощи от му­ниципальных органов власти. Закон ос­новал местные корпорации жилищного строительства для осуществления кон­троля над различными аспектами сис­темы некоммерческого жилищного строительства, такими как финансиро­вание, бюджетная практика и отбор арендаторов.

Организации некоммерческого жилищного строительства должны были привести в порядок свою практику управления и руководства. Эти измене­ния привели к значительному сокраще­нию автономии кооперативов. В не­скольких случаях изменения коснулись бюджетных ограничений. До выхода Закона «О реформе социального жи­лищного строительства» (Онтарио, 20006) кооперативы пользовались го­раздо большей самостоятельностью от правительства при отборе арендаторов и капитальном планировании. В результа­те передачи ответственности за жилищ­ное строительство муниципалитетам, кооперативные организации, как и ор­ганизации государственного жилищно­го строительства, должны теперь отчи­тываться перед местной корпорацией жилищного строительства. В сущности, эта новая структура отчетности привела к фундаментальным изменениям в фи­лософии и автономии кооперативов.

Несмотря на изменения в зако­нодательстве и политике, жилищные кооперативы все же сохраняют свою индивидуальность в таких сферах, как контроль платы за жилье в не субсиди­руемых домах; контроль исполнения своих собственных постановлений; свобода выбора административной практики, такой как наем персонала, капиталь­ное планирование. Однако имеются две сферы, где происходит изменение коо­перативной модели в сторону государ­ственного жилищного строительства.

Первая сфера изменения - это финансирование. К финансированию относятся субсидии, привязанные к уровню дохода для арендаторов жилья с низким уровнем дохода, и субсидии на реконструкцию и капитальный ремонт. В настоящее время большая часть феде­ральных и провинциальных кооперати­вов, в соответствии с существующими ранее договорами, гарантируют выпла­ту субсидий на реконструкцию. Однако по истечении срока действия договора, из-за ограниченных фондов на муници­пальном уровне кооперативы должны будут прибегнуть к тому же источнику финансирования, что и три другие мо­дели жилищного строительства, не имеющие собственного капитала.

Вторая сфера изменений каса­ется отбора семей с низкими доходами. В прошлом кооперативы самостоятель­но решали, кого именно рассматривать в качестве потенциальных членов. Те­перь, однако, ожидается, что жилищно - строительные кооперативы будут ис­пользовать те же централизованные списки отобранных жильцов-претендентов, что и другие организа­ции, согласно процедуре, определенной Законом «О реформировании строи­тельства в социальной сфере», и соче­тающей в себе несколько моделей. По­добно государственным строительным организациям, кооперативы должны те­перь принимать претендентов на получение жилья из тех же централизован­ных списков. Акцент, поставленный на централизованные списки, ожидающих жилье претендентов по принципу уро­вень оплаты за жилье - доходы семьи, отчетливо показывает, что кооперативы уже не участвуют в отборе претенден­тов на получение жилья, и что является очень важным для сохранения коопера­тивами индивидуальности. Тем не ме­нее, не смотря на сходство в двух сфе­рах, кооперативы сохранили свою индивидуальность в сфере рыночных механизмов оплаты за жилье и методах управления.

Существует еще две сферы, в которых наблюдается совпадение прак­тических методик, применяемых в госу­дарственных строительных организаци­ях и кооперативных. Первая заключается в росте предоставляемых услуг. В то время как услуги предоставляются согласно единому стандарту, процессы принятия окончательного решения и привлечения участников строительства различаются. В строительстве, когда государство выступает в качестве рас­порядителя, в процессе составления до- g говора на проведение строительных ра­бот участвуют только распорядитель и подрядчик в лице совета директоров местной строительной корпорации. Ни­какие будущие жильцы в этом участия не принимают. Компании могут быть привлечены и к предоставлению услуг, которые не являются приоритетными для населения, например, обслуживание мусорных контейнеров в местах, часто посещаемых детьми. В жилищно­-строительных кооперативах процесс принятия решений существенно отлича­ется, так как в их совет директоров вхо­дят и будущие жители возводимого жи­лья, это означает то, что принимаемые решения мотивированы интересами на­селения, а не экономией финансовых средств.                                  

Четвертая сфера изменений за­ключается в создании новых стандартов отчетности, определенных Законом «О реформировании строительства в соци­альной сфере». Новые стандарты бух­галтерской отчетности создают пред­вкушение того, что в скором времени любая негосударственная строительная организация (в независимости от типа) будет местной строительной корпора­цией, подчиняясь ее директивам и пла­нам. Другими словами, законодательст­во переместило функции контроля с от­дельных жилищно-строительных орга­низаций, наделив ими местные строи­тельные корпорации. Некоторые вариа­ции подобной модели государственного строительства и раньше существовали, теперь, однако, с принятием Закона «О реформировании строительства в соци­альной сфере», подобная модель пред­полагается и для кооперативов. Таким образом, муниципальное законодатель­ство направлено на перемещение не­коммерческого жилищного строитель­ства в сторону государственного.

Итак, последние четыре сферы перемен подразумевают смещение коо­перативного жилищного строительства в направлении государственного. Тем не менее имеются свидетельства того, что государственное строительство движется в сторону кооперативного в двух сферах: во-первых, в установлении предельного уровня оплаты за жилье, во-вторых, в увеличении доли участия со стороны претендентов на жилье, а также консалтинге. Установление пре­дельного уровня оплаты за жилье, кото­рый был выше уровня социальной по­мощи, началось в качестве пилотного проекта в 1992 году в Метро Торонто с целью более расширенного подхода к претендентам на жилье с точки зрения их доходов. Подобный подход является противоречивым. Некоторые государст­венные строительные организации счи­тают, что семьи должны покидать соци­альное жилье, как только они смогут заплатить за коммерческое. Один из чи­новников заявил: «Мы занимаемся биз­несом в сфере жилищного строительст­ва, а не благотворительностью. Мы не располагаем достаточным количеством жилой площади для всех претендентов, поэтому необходимо содействовать пе­ремещению семей, способных платить за жилье в полной мере».

Несмотря на нехватку жилых площадей, некоторые государственные жилищно-строительные организации установили предельный уровень оплаты за жилье, с целью удержания у себя лиц с более высокими доходами, и таким образом создать ситуацию, когда среди жильцов есть люди с разным уровнем дохода, что часто встречается в жилищ­но-строительных кооперативах.

Вторая сфера, в которой госу­дарственное строительство сближается с кооперативным, - это участие буду­щих жильцов и их консалтинг. Консал­тинг будущих жильцов по приоритетам вложения средств имеет сходства с коо­перативами, но сам процесс лишь кон­сультативный. Более того, так как бюд­жет государственного строительства жилья является централизованным, ре­шения принимаются по всей системе жилищного строительства, а не отдель­ной группе граждан. Консалтинг пред­полагает участие будущих жителей в решении вопросов по всей системе, и в этом смысле наблюдается движение в сторону кооперативной модели, однако, в отличие от кооперативов, будущие жильцы в государственном жилищном строительстве не могут принимать ре­шения по своему округу.

Есть много признаков того, что, основываясь на экспериментальных программах в Торонто, правительство намеревается увеличить долю участия будущих жильцов в сфере государст­венного строительства, и таким образом приблизить данную модель еще ближе к некоммерческой. Во-первых, в Муни­ципальной Строительной Корпорации Метро Торонто, будущие жильцы изби­рают двоих своих представителей в со­вет директоров. Располагающая 60 000 квартирами Муниципальная Строитель­ная Корпорация Метро Торонто являет­ся крупнейшей в Канаде и одной из крупнейших в Северной Америке (2003).

Второй эксперимент касается бюджетного планирования процесса, в котором будущие жильцы уже участвую в определении приоритетов вложения капитала по всем проектам государст­венного строительства жилья. Третий эксперимент, еще более смелый, пред-

полагает переход проекта строительства государственного жилья к модели жи­лищно-строительного кооператива, управляемого будущими жильцами.

 

Эксперимент Аткинсона в сфере жилищно-строительной коопе­рации

Примерно 10 лет назад жители Метро Торонто с низкими доходами заявили, что выступают за больший контроль за процессом принятия реше­ния посредством перехода к модели жи­лищно-строительного кооператива. Строительный кооператив Аткинсона (бывший Александра Парк) отличается от других жилищно-строительных ко­оперативов тем, что он остается в госу­дарственном секторе, жильцы получают субсидии, а полномочия управленцев еще более урезаны по сравнению с обычными строительными кооперати­вами. Будущие жильцы избирают свою группу представителей в совет директо­ров, что является существенным отли­чием от государственных проектов строительства жилья, где совет дирек­торов корпорации единолично прини­мает решения на всех этапах.

Эксперимент Аткинсона впи­сывается в общую глобальную тенден­цию усиления контроля будущих жиль­цов за процессом строительства собст­венного жилья в рамках государствен­ной программы строительства жилья. В Великобритании (Бест, 1996; Хэг, 1990), в США (Департамент жилищного строительства и развития урбанизации, 1999; Эпп, 1996), а также в Австралии (Дарси, 1999) подобные программы бы­ли направлены на усиление чувства общности. Большинство программ были сконцентрированы на постепенном пе­реходе от государственного строитель­ства жилья к жилищно-строительным кооперативам с ограниченным равенст­вом его членов (Мичели, Сазана, Сир-мана, 1998; Рое, 1995), в то время как остальные попытались начать реформирование в сторону создания корпора­ций, управляемых претендентами на жилье (Хагман и Сотири, 2001; Коэбель и Кавел, 1995) или продавать жилье ну­ждающимся напрямую (Балтии, Исаак, Роден, 1998).

Эксперимент Аткинсона пред­ставляет собой переход от строительства государственного жилья к некоммерче­ским моделям его строительства. При условии осуществления дополнительных изменений в сфере управления коопера­тивами разница между моделями может оказаться едва заметной. Проект Аткин­сона остается уникальным в Канаде, тем не менее он находится под пристальным вниманием, так как уже появились данные о том, что власти Онтарио высказали желание внедрить подобный проект более расширено. Таким образом, между различными некоммерческими моделя­ми жилищного строительства останется минимальная разница.

Есть ли необходимость копи­ровать эксперимент Аткинсона в других проектах по строительству государст­венного жилья? Смешанная модель продолжает действовать: правительство еще более жестко регулирует финансо­вую составляющую коммерческих строительных организаций, таким обра­зом ограничивая свободу в принятии решений, происходит урезание бюдже­тов, что ведет к сокращению работ и количества руководящих должностей; разница между доходами членов коопе­ратива сокращается, в то время как в государственном строительстве разница между доходами претендентов только увеличивается; консалтинг будущих жильцов становится нормой для госу­дарственного строительства, а внешний контроль сокращает участие в принятии решений в кооперативной модели строительства. 

За исключением консалтинга будущих жильцов в государственном строительстве, остальные реформы мо­гут быть отнесены к нео­консервативным, направленным на со­кращение управленческих должностей и спектра услуг, уменьшение участия го­сударства, сосредоточение расходов только на самых нуждающихся слоях общества, отказе от более универсаль­ных программ. Хотя консалтинг буду­щих жильцов может рассматриваться в контексте традиций в области человече­ских ресурсов (Найтингейл, 1982), дей­ствительность показывает, что широкая реализация программы Аткинсона сократит ее собственные издержки. Со­гласно одному из источников сообщает­ся, что «правительство единовременно может сэкономить около 15% админи­стративных расходов, перейдя к коопе­ративной модели строительства». Дру­гими словами, даже если и трактовать данный эксперимент как часть тради­ций, отстаивающих права будущих жильцов, нельзя не упомянуть о его эф­фективной составляющей, ассоциируе­мой с более компактными и эффектив­ными органами управления. Хотя сме­шанная модель, присутствующая в не­коммерческой системе жилищного строительства в Онтарио, имеет некото­рые противоречивые свойства, тем не менее данная модель уже действует и есть все шансы, что соответствующая тенденция продолжится.

 

Примечания

1. Авторы    выражают    призна­тельность  Фонду Каханофф,  а также Совету Канады по Социальным и Гума­нитарным Исследованиям (номер файла 842-2000-001) за помощь в проведении исследования.

2. Все ссылки на кооперативы в данной работе подразумевают коммер­ческие кооперативы.

3. До  1985 года был образован целый ряд кооперативов, которые име­ют различные действующие в настоя­щий момент соглашения с федеральны­ми властями, а также властями провин­ций.

4. Многие из ранее созданных жилищно-строительных проектов про­должают получать субсидии от провин­ций, либо изначально основаны на уча­стии федеральных властей в финанси­ровании. Субсидии используются, пре­жде всего, в ипотечном кредитовании.

 


[1] Journal of Co-operative Studies. – 2003. – Vol. 36. №2 (№ 108). – Р. 94.